Prof. Dr. Ing. Geert R. Teisman, hoogleraar Bestuurskunde en codirecteur NederLandBovenWater

Bodem, ondergrond en water vertegenwoordigen belangrijke publieke waarden in onze samenleving. Ze hebben zelf geen stem en moeten daarom een stem krijgen. Het is van waarde om er zorgvuldig mee om te gaan, zodat deze fysieke systemen waardevast naar de toekomst beheerd en ontwikkeld worden. Het is van waarde om onze vele korte termijn acties te waarderen met het perspectief op deze waardeontwikkeling.

De vraag is natuurlijk wel wat zorgvuldig omgaan in dezen betekent. Wat is het waarmee ‘ we’ zorgvuldig moeten omgaan en wie is in deze zin ‘we’ en hoe kan deze ‘we’ handelen ? De wat-vraag kan heel eenvoudig beantwoord worden: het wat is bodem, ondergrond en water. Mij lijkt dit antwoord onvolledig. Bij de beantwoording moeten we ook aandacht geven aan de vraag wat voor soort systeem hier dan gevormd worden en in welk systeem dat systeem van bodem, ondergrond en water weer ingebed is. Om met dat laatste te beginnen: het fysieke systeem is ingebed in een proces van modernisering die onze samenleving doorloopt. In dat proces van modernisering zien we een dubbele schaarbeweging. Aan de ene kant splitsen zich steeds meer specialistische deelsystemen af, zoals bodembeheer, -benutting (mijnbouw bijvoorbeeld), -verontreiniging en -daling, zoals ondergrond beheer, ondergronds bouwen en plek voor buizen en leidingen, zoals zoetwatervoorziening, bescherming tegen regen en bescherming tegen zeespiegelstijging, allemaal subsystemen met eigen organisaties, eigen beleid, eigen regels en eigen procedures. Ze streven naar zoveel mogelijk autonomie en minimale afhankelijkheid van anderen, die het eigen werk maar kunnen verstoren.

Aan de andere kant groeit de interdependentie en overlap tussen deze systemen steeds meer. Afgrenzen kost dan energie en levert weinig op. Sterker nog: regelmatig wordt duidelijk dat het probleem in het ene domein beter kan worden opgelost in of samen met het andere domein. En dan staan vaak de eigen regels en gewoonten deze -collectief optimalere – oplossing in de weg. Dit tweede deel van de schaarbeweging vormt momenteel de grootste uitdaging. Er groeit een grensoverschrijdend systeem , met talloze grenzen van wetten, procedures, taken en bevoegdheden. En juist deze grenzen die behulpzaam zijn voor de ordening, belemmeren tegelijkertijd een verstandig omgaan met het grotere systeem.

We komen daarmee op de wie- en hoe-vraag. Wie kan zodanig sturen dat het grotere systeem ook in de toekomst waardevast blijft? Daarmee komen we op het terrein van de bestuurskunde. In de bestuurskunde is veel aandacht voor wat ze daar noemen de ‘governance of complex systems’. Uitgangspunt bij deze theorievorming is dat samenlevingen door een steeds verdergaande specialisatie (in biologische zin te zien als een soort celdeling) steeds complexer wordt. De bestuurskundige uitdaging is dan om een aanpak te ontwikkelen die zich qua complexiteit verhoudt tot de complexiteit van het systeem dat gestuurd moet worden. Einstein leerde ons al dat je een aanpak moet kiezen die zo eenvoudig mogelijk is, maar niet eenvoudiger mag zijn dan het vraagstuk dat je wilt aanpakken vereist. Dan ben je gedoemd te mislukken.

Dat balanceren tussen eenvoud waar het kan en complexiteit waar het moet is een van de fascinerende verwarringen in het Openbaar Bestuur. Wat is het systeem dat ik wil sturen en hoe kan is deze begrenzen? Soms zie je dat mensen de complexiteit niet aankunnen en daarom het vraagstuk zo inperken dat hun aanpak daar weer bij past. De tragiek van deze strategie is wel dat het echte vraagstuk dan blijft liggen: het omvattende systeem verliest aan waarde en veerkracht. En als je al weet om welk systeem het gaat, hoe zorg je dan voor behoud van waarde en hoe ziet de aanpak er dan uit. Hoeveel complexiteitverwerkend vermogen zit er in de aanpak en hoe kan dit vermogen toenemen?

Dit zijn allemaal vragen die steeds meer gesteld worden in vele domeinen en op vele plekken in de wereld, in zowel de publieke sfeer als de private sfeer en waar we nog volop bezig zijn om adequate, werkbare antwoorden te vinden. Deze zoektocht gaat nog wel even door. Maar toch zijn er al interessante eerste antwoorden te vinden.

Een eerste belangrijk antwoord is die op de vraag naar systeemafbakening. In de vorige eeuw heeft systeemafbakening en een daarbij passende organisatie en wetgeving ons verder gebracht, vooral in het oplossen van min of meer afbakenbare problemen. Denk bijvoorbeeld aan het keren van water door de aanleg van dijken of het opruimen van vervuiling in de grond. In onze eeuw groeien onze ambities en neemt de kritiek op eenvoudige oplossing toe. Prachtig dat we met het Deltaplan de zuidwestelijke Delta beter beschermen tegen overstroming, maar jammer dat de voormalige zeearmen ecologisch sterk verarmd zijn, de visserij achteruit gaat en de recreatie en toerisme er niet bepaald op vooruit gaan. Het nieuwe van onze eeuw is dat oplossingen tegelijkertijd meerdere ambities moeten dienen. We moeten werk met werk maken om het in termen van een tegeltjeswijsheid te zeggen. De tragiek daarvan is dat we dat beter kunnen uitspreken als ambities, dan feitelijk kunnen DOEN.

Aan de ene kant observeren we een toegenomen noodzaak om samenhangend te handelen en tegelijkertijd zien we dat ons vermogen om samenhangend te handelen minder toeneemt en soms zelfs afneemt. Nog steeds zien velen, ook politici en bestuurders, de complexiteit van onze samenleving als een probleem dat ze willen oplossen door vereenvoudig. Ze volgen daarin de principes van Nobelprijswinnaar Simon die ons via zijn decompostie-coordinatiethese aanraadt om systeem uiteen te leggen in deelsystemen met minimale wederzijdse afhankelijkheid. Binnen een systeem is iemand de baas en die bepaalt. Tegelijkertijd zien we steeds meer mensen zoeken naar nieuwe antwoorden, waarin de complexiteit van de aanpak zover toe mag nemen dat deze zich gaat verhouden tot de samengesteld uitdagingen van onze hedendaagse samenleving. Volgens mij moeten we deze aanpak baseren op een nieuwe these: de compositie-integratiethese. Daarin ligt de nadruk op grensoverschrijdend vermogen, meer dan op afscheidend en taakverdelend vermogen.

Kunnen we dat? Dat valt ons niet gemakkelijk. We doen het wel onder de noemer integraal werken, maar nog beperkt effectief. Het probleem is daarbij vooral dat we integraal moeten werken in een bureaucratische organisatie, die vooral gespecialiseerd is in afscheiden en taakverdeling. De spagaat is hier voelbaar. De resultaten zijn er dan ook naar. Soms slagen we er niet in om integrale plannen te maken, als het wel lukt blijkt de integratie vooral een stapeling van eisen en wensen, zonder een stapeling van vermogen om deze wensen waar te maken. En als het al lukt om integrale plannen te maken, worden ze vaak weer afgewezen door verkokerde beoordelingsprocedures. En als een plan wel door deze procedures heen weet te komen, blijken integrale plannen regelmatig integraal onuitvoerbaar.

Het moet dus beter! Kan het ook beter? Een begaanbare weg lijkt het om op te houden met het stapelen van eisen en ambities als een manier van integraal werken. Op basis van mijn inzichten pleit ik voor een aanpak waarin integratie vooral inhoudt dat de vermogens om tot actie over te gaan van verschillende partijen geassembleerd worden tot een collectief vermogen tot actie, zonder dat er iemand de baas van wordt. Dit zie ik als een begaanbare invulling van de compositie-integratiethese. In concrete termen gaat het dan niet om het stapelen van doelen, van problemen en van procedures, maar om het ontwikkelen van een actieve en interessante set van kennis, kennissen en competenties om wederzijdse meerwaarde te creëren. Dit is nogal abstract geformuleerd en vereist de nodige vertaalslagen, maar biedt wel veel perspectief. De nieuwe competenties die daarbij helpen zijn drieledig: netwerkvorming, ketenvorming en ketenomkering. Bij netwerkvorming gaat het erom relaties op te bouwen met mensen en partijen met andere kennis, andere ambities en ander competenties. Deze ‘vreemdelingen’ bieden de grootste kans op meerwaarde, meer dan uw geijkte kennissen die u al hebt en die maar al te vaak op u lijken en u in uw opvattingen en aanpak bevestigen. Ketenvorming gaat over het inzicht dat hoogwaardig omgaan met samengestelde vraagstukken vraagt om een productiegerichte samenwerking tussen diverse partijen. Cruciaal daar in is dat uw positie daarin niet gebaseerd is op taken en bevoegdheden, zoals dat wel het geval is in het bureaucratische organisatiegebouw waar u uw aanstelling hebt, maar op uw meerwaarde in de keten. Uw positie hangt dus af van hoe anderen u op waarde schatten. Voor bedrijven is dat al heel gewoon. Voor overheden is dat even schrikken. Wat bijvoorbeeld is de meerwaarde van de rijksoverheid in veel processen? Hoe kun je die benoemen? Dan moet je wel eerst zien wat er al aan waarde is in bestaande ketens van partijen en dan de vraag beantwoorden wat jij eraan kunt toevoegen, wat anderen niet (beter) kunnen.

Een derde competentie is die van de ketenomkering. Deze is waarschijnlijk nog het meest schokkend voor overheden die sterk beleidsgericht zijn. Ketenomkering wil zeggen dat processen van wilsvorming en beleidsvorming beginnen bij de concrete situatie ter plekke. Van daaruit ontwikkelt zich de vraag wat hier voor acties mogelijk zijn aanvullend op reeds bestaande acties en wie deze het beste kan uitvoeren (meerwaardetoets). Deze aanpak van vraagsturing houdt in dat de klassieke overheidsketen van politiek probleem, naar beleid, naar besluit, naar uitvoering naar evaluatie omgekeerd wordt. Eerst wordt geëvalueerd wat er ter plekke eigenlijk het vraagstuk is, daarna wordt om uitvoering gevraagd. Pas als dat niet bevredigd komt de vraag aan bod of er nieuwe besluiten nodig zijn en om er ten behoeve van deze besluiten mogelijk nieuw beleid en nieuwe regels nodig zijn. Uitvoerend vermogen komt op te troon en beleidsvormend vermogen wordt dienstbaar. Dat is voor velen slikken en begrijpelijk ook.

Voor de concretisering van de verwachte ketenomkering heb ik in mijn rol als codirecteur van het innovatieprogramma NederLandBovenWater, en neergelegd in het cahier getiteld ‘Proceskunst’, een model ontwikkelt om de ketenomkering vorm te geven, gebaseerd op 6 V’s: (1) Verleid klanten tot initiatief (2) Voed initiatieven opdat ze gaan deugen, (3) Verrijk initiatieven door anderen, (4) Verbeter in licht belangen anderen (5) Verbinden met andere initiatieven tot combinaties die meer zijn dan som der delen en (6) Versterk met ontwikkelingen, gebeurtenissen en kansen van (ver) buiten het eigen proces. Dit is onderdeel van een nieuwe aanpak die NLWB uitnodigingsplanologie noemt. Het initiatief kan overal liggen. Het is vervolgens zaak dat overheden de initiatieven ruimte geven en helpen om meer volwassen te worden, volwassen geworden voorstellen te combineren tot collectief interessante projecten, die verrijkt kunnen worden met inzichten en voorstel van buiten. Dat kan helpen om projecten te combineren tot programma’s.

In zo’n aanpak werkt de complexiteit en variëteit in systemen voor ons. Deze genereert initiatief en meer initiatief levert meer combinatiemogelijkheden op. Meer combinatiemogelijkheden laat de kans op ongedachte innovaties toe waardoor systemen, ook die van bodem, ondergrond en water in waarde kunnen toenemen. Omarm deze complexiteit vaker dan nu gebeurt en laat de zelforganisatie in complexe systemen helpen om tot een aanpak te komen die deugt.